編者按：2019年4月19日，國家發改委城市和小城鎮中心、中國城鎮化促進會在浙江省湖州市德清縣召開“2019年全國特色小鎮高質量發展會議”，國開金融公司副總裁左坤發表主題演講，提出構建特色小鎮的市場化發展機制，必須跨越來自地方政府、金融機構、運營企業等三方面的挑戰，并提出“發展政府與企業混合所有制、大力培育特色小鎮運營商、將特色小鎮與鄉村振興相結合、設立國家級基金平臺”等四條建議。以下為演講全文：

非常榮幸參加今天的會議，向大家匯報國開金融公司在特色小鎮領域的一些實踐體會。

國開金融是國家開發銀行的全資子公司，成立于2009年，主要從事股權投資業務，是中國銀行體系中設立最早、規模最大、范圍最廣的股權投資公司。

城鄉建設是國開金融的核心業務板塊，過去10年，我們廣泛參與了國家新型城鎮化建設的眾多重點領域，特色小鎮就是其中之一。我們的作法不完全只是提供資金，而是深度介入城鎮化項目的運營管理，這是我們與其它金融機構的最大不同。一方面，我們建立了一個200多家國內外領先機構參與的城鎮發展戰略聯盟，覆蓋城鎮功能的各個細分領域，為高品質的城鎮化建設注入一流的產業資源；另一方面，我們向城鎮化項目委派管理人員，并會同地方政府、合作企業，推動項目的戰略謀劃、政策協調、融資安排、國際招商、資源整合，積累了比較豐富的經驗。

具體來講，這些年來我們主要有三個方面的特色小鎮實踐。

一是戰略入股了一家特色文旅小鎮的運營平臺“偉光匯通”。這家公司2003年起步于云南楚雄，用10年時間打造了彝人古鎮，目前年接待游客量已超過1100萬人次，近3萬人在古鎮生活和工作，撬動上下游產業投資近百億元，使楚雄從一個農業城市轉變為旅游城市。2010年，偉光匯通走出云南，在河北灤州、廣西百色復制彝人古鎮模式，先后打造了灤州古城、田州古城，同樣取得了巨大成功。偉光匯通的文旅小鎮基于在地域文化傳承、豐富市民生活、帶動就業扶貧、整合文旅資源等方面的成功實踐，得到越來越多地方政府的歡迎，目前已建成運營12個文旅小鎮，正在建設和前期籌備的小鎮近30個，全國化的布局發展正在加快推進。

二是與海南省政府合作設立海南省特色產業小鎮基金。總規模200億元，其中省財政出資21億元。基金采取完全的市場化運作，不依靠財政兜底、不形成政府負債，財政的少量出資只發揮引導性作用。國開金融的角色也遠遠不只是在資金層面，而是花費更大精力幫助地方政府引入高品質的特色小鎮運營資源、努力篩選培育市場化的特色小鎮項目。

三是積極推動以文化旅游、醫療健康為主導產業的區域開發。比如我們在北京、陜西、福州、蘇州等地的文旅和醫養項目，雖然并未申報特色小鎮，但其運作模式與特色小鎮完全相同，同時覆蓋區域更廣、投資強度更大、運營難度更高。

此外，我們還接觸和評審過眾多的特色小鎮項目，深感特色小鎮建設的艱難和痛點。客觀地說，從全國范圍看，高質量的特色小鎮項目是不多的。特別是很多特色小鎮項目都是地方政府投資的，而政府主導的特色小鎮通常會面臨兩個問題：一是缺少商業模式。項目自身算不過帳，只能靠地方政府買單。在我們看來，如果特色小鎮只能靠政府投入才能建成，就說明它無法市場化運作，就無法可復制、可推廣，做它的意義就不存在了。此外，在當前中央嚴格控制地方政府債務的新形勢下，地方政府想要繼續承擔特色小鎮的投入，也很難了。二是缺少創意運營的能力。特色小鎮不是只蓋一堆房子，關鍵在于建之前的創意策劃和建成后的持續運營，關鍵在于企業家精神，特別是運營商的理想、情懷、視野、創意。這些年，我們看到不少政府投資的特色小鎮項目，建成后運營得不好，加重了財政負擔，就是因為政府投資在市場機制和運營團隊方面存在短板，決策機制和激勵機制不足，很難吸引高素質的市場化人才。

發改委這次會議的主題是“特色小鎮高質量發展”，我覺得提得很好，恰逢其時。同時，基于國開金融的多年實踐，我想向大家傳遞的觀點是“要實現特色小鎮的高質量發展，就必須構建市場化的發展機制”。這是一項系統工程，需要政府、金融機構、運營企業的共同努力。進一步講，構建特色小鎮的市場化發展機制，需要跨越“三座大山”：

一是地方政府要轉變觀念。要樹立以企業為中心的特色小鎮發展理念，吸引企業和社會資本積極參與特色小鎮建設，并為他們創造良好的氛圍和條件。具體來說，就是地方政府要有誠意和誠信。所謂誠意，就是地方政府一定要站在企業的角度，換位思考，為真正投身于特色小鎮建設的優秀企業給予充分的政策支持。我接觸有些地方政府的領導，提出“一定要讓前來投資的企業掙到錢”，這就是誠意。所謂誠信，就是地方政府一旦承諾的政策，就要一以貫之、兌現到底，特別是不要受到政府換屆或者其它人為因素的影響。因為特色小鎮項目的周期很長，從開工到建成往往需要5到10年，期間可能會換三四屆黨政領導，地方政府能否保持政策的連續性至關重要。這些年來，我看到不少企業遇到政府不守信的困難，比如一開始政府承諾很好、協議也簽了，結果項目干到半截子，政府的規劃突然變了、土地指標也沒有了、土地價格也高得離譜，給企業帶來巨大傷害，最終導致相關的特色小鎮項目難以實現預期的發展目標，十分可惜。

二是金融機構要創新工具。要適應特色小鎮建設的資金需求特點，降低融資門檻，優化融資條件。特色小鎮建設主要包括土地一級整理和基礎設施建設、產業投入、商業配套設施等三大部分，投資強度通常高達幾十億，如果采取傳統的融資擔保條件，很多企業都達不到要求，難以獲得融資。為此，建議金融監管部門引導金融機構采取更加積極的項目融資方式，即不完全依賴于公司融資的抵押擔保，而是更多基于特色小鎮項目本身的資產質量和未來收益，以此降低融資準入門檻，使眾多特色小鎮的投資運營商能夠獲得充裕的資金支持。當然，這種作法需要金融機構有更強的專業判斷能力和更加進取的擔當作為精神。此外，特色小鎮的融資期限其實比融資成本更加重要，一定要靠長期資金；如果融資期限能夠比較長，融資成本高一點也無妨。因為特色小鎮需要花費很大的精力去培育、孵化，從項目建設到具備人氣、再到商業價值提升，往往需要10年、15年，甚至20年，如果你只能拿到短期的商業貸款，項目還沒有賺錢就要還錢，不僅項目很難做成、做好，而且將面臨巨大的現金流斷裂風險。目前，在我們國家的金融體系中，能夠提供10年、15年期貸款的金融機構是不多的。融資的短期化不利于高品質的城鎮化發展。

三是運營企業要提高品質。要努力對標國際一流水平，不斷加強特色小鎮運營團隊的能力建設。對運營企業而言，搞特色小鎮掙的是辛苦錢，需要彎下腰來，去創意，去運營，要做好很不容易。現在很多開發商轉型搞特色小鎮，愿望、理念都好，但知易行難，能夠做出高品質的不多，其中一個重要原因就是開發商很難改變“高周轉、掙快錢”的文化基因以及“以利潤為唯一目標”的考核評價機制。我舉個例，某個開發商的項目老總，如果他從事傳統的房地產，一般三年左右能完成一個項目，然后團隊就能拿到幾百萬甚至千萬級的獎金；但如果安排他去搞特色小鎮，不僅運營難度成倍增加，而且周期很長，八年十年才能看到眉目，最后的利潤和獎金也不會很高。所以，在開發商內部，很少有人愿意主動來搞特色小鎮。我認為，要鼓勵開發商參與特色小鎮建設，因為他們不僅資金實力強，更有規劃、建設方面的能力基礎，但要真正把特色小鎮做好，他們還必須痛下決心，在運營機制和企業文化方面進行很大的變革調整。

為實現特色小鎮高質量發展，除了上述對地方政府、金融機構、運營企業的三方面建議外，根據國開金融的實踐體會，我再提四條具體的建議措施：

一是大力推進政府與社會資本風險共擔、收益共享的特色小鎮合作模式。現在看來，特色小鎮完全靠政府投資，不行；完全靠企業，也難。政府和企業緊密融合或許是一條有效路徑。從實踐看，企業與政府談合作條件往往需要經歷長期艱難的博弈。從政府的角度講，普遍擔心條件給優惠了，一是有利益輸送的政治風險；二是擔心企業不好好干，只做賺錢的事情，最后留下一地雞毛。從企業的角度講，做特色小鎮這么辛苦，政府還不全力支持，我憑什么給你做呢？為此，建議采取政府參股、以企業為主的混合所有制模式，讓政府也能分享小鎮建設的長期利益，從而勇于給予充分的支持政策。另外，政府還可以和企業實行“對賭”機制，就是我先給你優惠條件，但如果你將來沒把小鎮的產業做好，我可以禁止你的商業運營、給予相關的處罰、甚至把你掃地出門。這樣一來，就可以把一些不良企業擋在外面，并使那些真正的好企業獲得充分的政策支持，把特色小鎮建設好、運營好。

二是大力培育特色小鎮的運營商。搞特色小鎮建設，急需一大批有理想情懷、社會責任、運營品質、創意創新能力的領軍人物和企業團隊。但令人遺憾的是，我們放眼全國，當下具備這種高水準特色小鎮運營能力的企業和團隊是不多的，甚至是極其稀缺的。我認為，特色小鎮建設，如果不在全國支持和培育出一大批有理想、有情懷、有創意的運營團隊，恐怕很難實現高品質和可持續。對此，我建議：一是在國家和地方層面，定期評選出特色小鎮建設的領軍人物和優秀企業，進行名單制管理，并面向社會公布和表彰他們的實踐案例，吸引更多的企業投身特色小鎮建設。二是對于這些得到廣泛認可的特色小鎮品牌企業，給予在項目獲取、規劃土地、金融支持、稅收優惠等方面的政策支持，使之快速成長壯大，實現全國化發展，更好地支撐特色小鎮建設的國家戰略實施。

三是把特色小鎮與鄉村振興結合起來。在國開金融的實踐中，我們更希望把特色小鎮擴大范圍，把周圍的鄉村納進來，實現更大范圍的城鄉一體化建設和融合發展。因為特色小鎮規劃面積一般不超過3平方公里，建設面積一般不超過1平方公里，面積并不大，只是一個點；而特色小鎮的周邊全是鄉村，如果鄉村不搞好，特色小鎮也很難好到哪里去。同時，在國開金融正在推進的“以市民農莊為抓手的城鄉一體化建設”試點項目中，市民和農民是高度融合的，我們都會建設集中的、現代化的、功能配套的農民社區，這本身就是一個特色小鎮，農民會成為特色小鎮的初始居民，這對小鎮初期的人氣聚集和服務功能完善，具有重要意義。總之，我們認為，特色小鎮和鄉村建設就是一個硬幣的兩個方面，本質上是一體的；甚至可以說，特色小鎮歸根結底是服從和服務于鄉村振興戰略的，特色小鎮和鄉村振興的融合發展，就是十九大提出的“城鄉融合”發展戰略的具體體現。

四是設立一個服務于國家城鄉融合發展戰略的國家級基金平臺，大力引導社會資本參與特色小鎮和鄉村振興建設。這個基金的作用，并不只是解決“錢”的問題，更重要的是有助于解決城鄉融合發展中的一系列瓶頸問題。為什么這么講呢？開發性金融有個重要的特點，就是“融資推動”，推動什么？就是推動機制的建設、資源的整合和瓶頸的化解。現在特色小鎮和鄉村振興領域中，政府、銀行、企業等三個核心要素都非常分散，各自的訴求特點差異很大，可以說是“三張皮”，難以形成市場合力。我體會是三句話，就是“政府很理想、銀行很現實、企業很無助”。所謂政府很理想，就是對于特色小鎮建設的理念、愿景、目標，講得很好、很高，但誰來干、怎么干，關注不多。所謂銀行很現實，就是銀行畢竟要掏真金白銀，要控制好金融風險，通常只能看是否有政府兜底或者企業有無充分的抵押擔保，設定的融資門檻很高。所謂企業很無助，就是企業很難得到地方政府和金融機構的充分支持，干得很辛苦；越有情懷、做事越認真的企業，往往面臨的困難越多，甚至死得越快。所以我就想啊，如果能有一個國家級的基金平臺，并組建一個既有國家政策視野、又具有市場化運作能力的專業團隊，研究推動城鄉建設領域的重大模式創新，把三張皮捏成“一張皮”，是有重要意義的。具體來講，這個基金有三大推動作用：

一是給地方政府以幫助。基金將幫助地方政府引入國內外的優質運營商，會同地方政府共同研究模式創新，支持地方以市場化方式實施城鄉融合發展。

二是給金融機構以信心。基金將補充項目資本金的不足，并提供不同程度的增信，使項目達到銀行貸款的條件，有效防范金融風險。

三是給運營企業以力量。基金將在全球范圍內整合城鄉建設的產業資源，特別是要把那些有理想情懷、有創意創新能力的城鄉建設企業和人士匯聚在一起，幫助他們提升能力，并有效對接地方政府和金融機構，最終使得他們能夠安心、從容地投入城鄉建設，把我們的國土規劃好、建設好、運營好。

以上，就是我的一些實踐體會，請大家批評指正。最后，我想表達一個感受，就是：“以我們今天的國力和市場能量，中國的特色小鎮和城鄉融合發展完全應該而且能夠達到世界水平，但需要建立市場化的發展機制，這是我們的責任和使命”。

謝謝大家。

                                                                     ——完——